《廣東省深化“證照分離”改革實施方案》解讀
2021年6月29日，省政府出臺《廣東省深化“證照分離”改革實施方案》（粵府函〔2021〕136號），持續深化“放管服”改革，統籌推進行政審批制度改革和商事制度改革，在更大范圍和更多行業推動照后減證和簡化審批，創新和加強事中事后監管，自2021年7月1日起，在全省范圍內實施涉企經營許可事項全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等四種方式分類推進審批制度改革，同時在自由貿易試驗區進一步加大改革試點力度。
一、進一步推動落實照后減證和簡化審批
（一）建立涉企經營許可事項全覆蓋清單管理制度。
1.全覆蓋。對行政許可事項進行逐項甄別，屬于涉企經營許可事項，并全部納入清單，做到全覆蓋、無遺漏。經梳理中央層面設定的涉企經營許可事項共523項，我省設定的涉企經營許可事項共4項。
2.清單分級管理。涉企經營許可事項清單按照中央、省兩級進行管理。法律、行政法規和國務院決定設定，即中央層面設定的涉企經營許可事項清單，由國務院編制和管理。地方性法規和省級政府規章設定，也就是地方層面設定的涉企經營許可事項清單，由省政府組織編制。逐項明確分類改革方式、具體改革舉措和事中事后監管措施。
3.進“四扇門”。對涉企經營許可事項，通過直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等4種方式分類推進改革。
4.三張清單。一是《中央層面設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年廣東版）》，對523涉企經營許可事項，直接取消審批72項，審批改為備案15項、實行告知承諾60項、優化審批服務376項，在全省范圍實施。二是《中央層面設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年廣東自貿試驗區版）》，對69項事項進一步加大改革試點力度，直接取消審批14項、審批改為備案15項、實行告知承諾40項，在自貿試驗區及其所在市轄區實施。三是《廣東省設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年版）》，共4項，實行告知承諾2項，優化審批服務2項。
5.清單動態調整更新。法律、行政法規、國務院決定和地方性法規、省級政府規章不斷進行立改廢釋，其設定的涉企經營許可事項也需要相應跟進調整。同時，涉企經營許可事項的改革方式、具體改革舉措、事中事后監管措施，也需要根據深化“證照分離”改革的實踐情況進行滾動調整。因此，涉企經營許可事項清單不是一成不變的，需要進行動態的調整更新。
6.接受社會監督。清單向社會公開，接受社會監督，有利于防止變相審批和違規限制，也有利于廣泛聽取企業意見，倒逼政府及政府部門回應需求，持續深化改革。
7.非禁即入。清單之外不得違規限制企業經營，涉企經營許可事項清單屬于政府權力事項的正面清單，按照政府“法無授權不可為”、企業“法無禁止即可為”的原則，清單之外一律不得限制企業進入相關行業開展經營，企業取得營業執照即可依法開展經營。
（二）關于涉企經營許可事項。
8.涉企經營許可事項。涉企經營許可事項是指與企業營業執照中的經營范圍密切相關，企業不取得許可就不能進入特定行業或領域開展經營的行政許可事項。第一，涉企經營許可事項屬于行政許可事項，不包括行政許可以外的行政確認、行政備案、行政指定等事項。第二，兩類行政許可事項不屬于涉企經營許可事項：第一類是只面向事業單位、社會組織、其他組織（如宗教團體）和自然人的行政許可事項。第二類是針對企業建設特定項目、生產特定產品、提供特定服務、開展特定活動的行政許可事項，這類事項主要實行“一事一批”或“一品一證”的管理模式，與企業營業執照中的經營范圍沒有直接關系，不影響企業進入特定行業或領域開展經營，因此不屬于涉企經營許可事項。
9.中央層面設定的涉企經營許可事項。法律、行政法規、國務院決定設定的涉企經營許可事項。
10.地方層面設定的涉企經營許可事項。地方層面設定的涉企經營許可事項，包括兩類情形：一類是法律、行政法規、國務院決定沒有規定，地方性法規、省級政府規章自主規定實施許可管理的事項。地方性法規既包括了省級地方性法規，也包括了設區的市級地方性法規。另一類是法律、行政法規授權各地區自行確定管理模式，我省通過立法確定實施許可管理的事項。例如，食品安全法規定，食品生產加工小作坊的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。我省決定對食品生產加工小作坊實施許可管理，這就屬于地方層面設定的涉企經營許可事項。
二、分類推進審批制度改革
11.直接取消審批。對于直接取消審批的事項，企業取得營業執照即可開展經營。從7月1日開始，直接取消審批的事項停止實施，并嚴禁將其轉移至事業單位、行業協會、社會組織等變相實施。行政機關、企事業單位、行業組織等各類主體，不得將已取消的許可證作為其他審批和服務事項的前提條件。在政府采購中，不得將企業取得或曾經取得這些許可證作為必要條件或評分事項。
12.直接取消審批后的監管。按照“誰主管、誰監管”的原則，原許可實施部門仍然對相關行業或領域承擔監管責任。相關企業登記注冊后，市場監管部門向有關主管部門推送信息，有關主管部門及時掌握新設企業情況，將其納入監管范圍，依法實施監管。例如，改革前設立典當企業需要辦理兩項許可，一項是公安機關實施的“典當業特種行業許可證核發”，另一項是地方金融監管部門實施的“設立典當行及分支機構審批”。為解決重復審批的問題，這次取消了公安機關實施的“典當業特種行業許可證核發”，取消審批后公安機關還要繼續實施監管。地方金融監管部門要將典當企業的信息推送至公安機關，公安機關據此將典當企業納入監管范圍，實施有效監管。
13.審批改為備案。對審批改為備案的事項，為防止以備案之名行許可之實，原則上要實行事后備案，企業取得營業執照即可開展經營；確需事前備案的，企業完成備案手續即可開展經營。有關主管部門將公布企業進行備案需要提供的材料要求。企業按要求提交備案材料的，有關主管部門應當當場辦理備案手續，不得作出不予備案的決定。經形式審查發現企業提交的備案材料不完整、不準確的，備案機關有權要求企業補充或者補正。
14.審批改為備案后的監管。改為備案的事項，備案機關要及時將相關企業納入監管范圍，依法實施事中事后監管，完善對備案事項的監管和法律責任制度，對企業違反規定不備案、逾期備案或者備案材料弄虛作假的情形，可以依法設定法律責任。
15.實行告知承諾。對涉企經營許可事項實行告知承諾，是“證照分離”改革的一項重要制度創新，既簡化了辦事程序，實現企業快捷準入，又延續了許可管理制度，保留了資格罰等監管手段，有利于形成標準公開、規則公平、預期明確、各負其責、信用監管的治理模式。
16.政府部門告知義務。政府部門必須完整、準確、一次性地告知企業，開展經營需要哪些條件，辦證后將如何開展監管，違反承諾將承擔哪些后果。這是企業承諾的前提。有關主管部門依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可條件，明確監管規則和違反承諾后果，一次性告知企業。因未按規定告知造成的損失，由有關主管部門承擔。
17.“可量化可操作”。是指對經營許可具體條件的表述應當精準客觀、便于理解執行，涉及數量、性質、型號、距離、時限等要求的以細化明確，避免出現“一定的”、“與……相適應的”之類的模糊表述和可能產生歧義的表述。
18.“不含兜底條款”。是指對經營許可具體條件的規定應當以明確列舉的內容為限，不包含“法律法規規定的其他條件”、“政府部門認為必要的其他條件”之類的兜底表述。
19.企業承諾承擔的責任。根據政府部門的告知內容，企業要自行檢查能不能達到規定的經營條件，再鄭重地作出承諾。因虛假承諾或違反承諾造成的損失，由企業承擔。對因企業承諾可以減省的審批材料，不再要求企業提供；對可在企業領證后補交的審批材料，實行容缺辦理、限期補交。
20.實行告知承諾后的監管。企業自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當場作出審批決定。實行告知承諾后，政府部門要按照事先明確告知的監管方式、標準等開展監管。對通過告知承諾方式辦證的企業，確有必要的可以開展發證后的核查。在監管過程中，重點對企業履行承諾情況進行檢查，發現違反承諾的責令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承諾的依法撤銷相關許可，構成違法的依法予以處罰，并將失信違法行為記入企業信用記錄，依法依規實施失信懲戒。
21.承諾與信用。對涉企經營許可事項實行告知承諾，既依托企業信用，也影響企業信用。對于有較嚴重不良信用記錄的企業，在信用修復前，不得適用告知承諾制辦理涉企經營許可。企業履行承諾情況將全面納入信用記錄，依托各級信用信息共享平臺和行業信用信息系統，加強信用信息互聯互通共享。政府部門將結合行業風險和企業信用情況，在審批和監管工作中，依法更多采取差異化分級分類管理措施，更有效地激勵守信、懲戒失信。
22.優化審批服務。優化審批服務的方式包括：下放審批權限、精簡許可條件和審批材料、優化審批流程、壓減審批時限、取消或者延長許可證件有效期限、取消或者合理放寬數量限制等。
23.采取更大力度改革舉措的權限范圍。各地、各部門可以在權限范圍內采取更大力度的改革舉措：
一個是在法律、行政法規和國務院決定允許范圍內，對中央層面設定、地方層面實施的涉企經營許可事項，決定采取更大力度的改革舉措，例如，對優化審批服務的事項，改為實行告知承諾，或者新增其他優化審批服務的舉措。
另一個是在法律、行政法規和國務院決定允許范圍內，將自貿試驗區版清單規定由地方層面實施的改革舉措，在本地區更大地域范圍內實施。
所謂“在法律、行政法規和國務院決定允許范圍內”，是指改革舉措不得與法律、行政法規、國務院決定的明確規定相抵觸。例如，法律、行政法規規定，作出許可決定前應當進行現場勘查核驗，這樣的事項不宜改為實行告知承諾。又如，法律、行政法規明確要求提交的審批材料，不宜直接取消。
三、強化改革系統集成配套
按照系統集成、協同高效的要求，統籌推進行政審批制度改革和商事制度改革，既實現“證”與“照”管理功能相分離，又加強“證”與“照”服務和監管相銜接，努力提升改革的綜合效應。
24.經營范圍規范化登記。前期，7月1日起，全省范圍將使用統一的經營范圍規范目錄登記經營范圍。規范目錄中的經營范圍分為兩類，一類是“一般經營范圍”，對這些行業企業領取營業執照即可開展經營，另一類是“許可經營范圍”，企業進入這些行業開展經營，除領取營業執照外，還必須辦理相關許可證。
25.雙告知。企業登記注冊時，自主在規范目錄中選擇經營范圍；企業選擇的經營范圍屬于“許可經營范圍”的，登記機關將告知企業需要辦理的許可證。辦理營業執照后，登記機關將企業信息推送至有關主管部門。經營范圍規范目錄將根據新產業、新業態發展情況，產業發展情況和企業訴求進行修訂完善。
26.超出經營范圍開展經營。“證照分離”改革后，對于不需要辦理許可證的“一般經營范圍”，只要企業領取了營業執照、獲得了商事主體資格，即可開展經營。企業超經營范圍開展非許可類經營活動的，市場監管部門不予處罰。
27.超出經營范圍申請辦理許可證。有關主管部門不得以企業登記的經營范圍為由，（如經營范圍沒有特定許可經營項目、或者沒有使用特定表述）限制其辦理涉企經營許可事項或者其他政務服務事項。改革前，一些涉企經營許可事項的主管部門，要求企業申辦許可證前，先去變更營業執照、增加相應的經營范圍，企業為此要跑兩個部門。改革后，企業可以直接去主管部門申辦許可證，減去了一道辦事環節。
28.“一照通行”涉企審批服務改革。以企業端便利為導向，再造政府端業務流程，推進涉企審批服務從部門供給導向向企業需求導向轉變，將企業多業態經營需要辦理的多項許可改為按需組合一次申辦、智能導引一表申請、并聯審批一鍵分辦、證照信息一碼展示，優化審批服務，提升準入準營透明度、便利度，降低制度性交易成本。
29.“一照通行”改革路線圖。2021年在廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等地開展試點，2022年在全省復制推廣，到2023年實現高頻事項“一照通行”全覆蓋。
30.推進電子證照歸集運用。這次深化改革，對涉企證照的電子化工作提出了明確時限要求，要求2022年底前全面完成。同時，還對電子化證照的歸集、運用提出了新的要求。全面實現涉企證照電子化，讓企業普遍實現電子亮照亮證，既能減輕企業辦事負擔，又能提升監管效能，意義十分重大。這些工作涉及標準規則制定、信息系統建設、電子印章核發、信息渠道聯通、信息安全保障等多項任務，將按照“數字政府”建設的部署安排有序推進。